La capacidad de gobernar el territorio
El conflicto no es el problema
En el debate sobre el ordenamiento territorial existe una idea profundamente arraigada, que considera que si existieran mejores planes, mejores normas y mejores instituciones, los conflictos desaparecerían. Bajo esta lógica, el conflicto es interpretado como un síntoma de imperfección institucional, una falla de coordinación o una insuficiencia técnica que debe corregirse. Sin embargo, la filósofa política Chantal Mouffe1 propone una lectura radicalmente distinta donde resalta la necesidad de reconocer el conflicto como parte del proceso democratico y por ende reconociendo que el consenso es una imposibilidad, al menos teórica.
El pluralismo implica conflicto
Para Mouffe, las sociedades democráticas están constituidas por una pluralidad irreductible de intereses, valores e identidades. Esa pluralidad hace imposible alcanzar un consenso racional definitivo que satisfaga a todos los actores. Siempre existirán proyectos políticos distintos, visiones contrapuestas del desarrollo y formas diferentes de comprender el bien común.
Desde esta perspectiva, el conflicto no representa un fracaso de la democracia. Por el contrario, constituye una expresión de su vitalidad.
Una sociedad sin conflicto probablemente no sería una sociedad plenamente democrática, sino una sociedad donde determinadas posiciones han sido excluidas o silenciadas.
La imposibilidad del consenso definitivo
Gran parte de la teoría política moderna ha estado influenciada por la aspiración racionalista de encontrar procedimientos capaces de producir decisiones objetivas y consensos estables.
Mouffe cuestiona esta aspiración.
Toda decisión política implica elegir entre alternativas incompatibles. Siempre existe una dimensión de incertidumbre e indecidibilidad que ningún procedimiento técnico puede eliminar completamente. Precisamente porque las decisiones nunca son completamente deducibles de reglas objetivas, la política conserva su carácter democrático.
La imposibilidad de un consenso final no constituye una limitación del sistema democrático; es la condición que hace posible la libertad política.
¿Qué significa esto para el ordenamiento territorial?
Esta reflexión resulta particularmente pertinente para el Perú.
El territorio peruano está conformado por una enorme diversidad de ecosistemas, culturas, actividades económicas y proyectos de desarrollo. En un mismo espacio pueden coexistir intereses mineros, agrícolas, urbanos, ambientales, energéticos, turísticos y comunales.
En consecuencia, los conflictos territoriales no son simplemente anomalías que deban eliminarse.
Frecuentemente expresan la coexistencia de múltiples proyectos legítimos sobre un mismo territorio.
Conflictos por el agua, por la expansión urbana, por la infraestructura energética o por las actividades extractivas revelan precisamente esa pluralidad de visiones respecto al futuro del territorio.
Del consenso a la gobernanza
Si aceptamos esta condición plural, también cambia la manera de entender la gobernanza territorial.
El objetivo del ordenamiento territorial deja de ser construir un consenso absoluto sobre el uso del territorio.
Su función pasa a crear instituciones capaces de gestionar el conflicto, facilitar la coordinación entre actores y construir acuerdos siempre provisionales que permitan orientar las transformaciones territoriales.
La estabilidad territorial nunca es definitiva.
Es una estabilización temporal alcanzada mediante procesos continuos de negociación, coordinación y adaptación.
Ensamblajes de gobernanza
Esta perspectiva puede enriquecerse mediante la teoría de los ensamblajes desarrollada por Deleuze y posteriormente por Manuel DeLanda.
Las intervenciones territoriales no son el resultado de una única institución ni de un solo instrumento de planificación. Surgen de la articulación contingente entre múltiples componentes:
- instituciones públicas,
- normas,
- presupuestos,
- conocimiento técnico,
- infraestructura,
- actores privados,
- organizaciones sociales,
- comunidades locales.
Este ensamblaje de gobernanza adquiere capacidades que ninguno de sus componentes posee por separado.
Desde esta perspectiva, gobernar un territorio no significa eliminar el conflicto, sino construir las condiciones institucionales para que esos ensamblajes coordinen temporalmente acciones colectivas frente a problemas públicos complejos.
Una lección para el Perú
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial reconoce que uno de los principales problemas del país es la debilidad y fragmentación de la gobernanza territorial. Su respuesta consiste en fortalecer la articulación entre instrumentos, niveles de gobierno y actores.
Pero quizás el desafío más profundo no sea únicamente mejorar la coordinación institucional.
Sea necesario también abandonar la idea de que el éxito del ordenamiento territorial consiste en eliminar el conflicto.
En una democracia plural, el conflicto nunca desaparece.
Lo que sí puede mejorar es nuestra capacidad para transformarlo en deliberación, coordinación y acción colectiva.
En última instancia, el ordenamiento territorial no consiste en imponer un orden definitivo sobre el espacio, sino en construir instituciones capaces de gobernar la permanente pluralidad que produce el territorio.
Referencia
-
Chantal Mouffe. 2005. The Democratic Paradox. Verso. ↩